Cải cách kinh tế năm 1986 không chỉ là một bước ngoặt trong nền kinh tế chính trị ở Việt Nam mà còn tạo ra những thay đổi sâu sắc về cấu trúc đô thị ở các thành phố, cụ thể là ở Hà Nội. Những chuyển đổi về mặt chính trị/xã hội – không gian của Hà Nội trước và sau Đổi Mới đã được phân tích dựa trên số liệu từ những thống kê trước khi thành phố được mở rộng năm 2008.
Cấu trúc đô thị Hà Nội trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung
Sau kháng chiến chống Pháp, Hà Nội được quy hoạch với vai trò không chỉ là một trung tâm văn hóa chính trị mà còn là một thành phố công nghiệp lớn. Nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung đã dẫn đến cấu trúc không gian đô thị của Hà Nội phát triển theo mô hình chủ nghĩa xã hội, được đặc trưng bởi sự phát triển liên kết của các khu công nghiệp và khu ở. Từ những năm 1960, với mục tiêu kinh tế là công nghiệp hóa nhanh, phát triển công nghiệp tập trung ở vùng ven đô của thành phố cũ dọc theo trục đường huyết mạch và giao cắt giữa trục đường này và đường vành đai. Các khu ở theo kiểu Xô Viết được bố trí xung quanh khu vực nội thành và các khu công nghiệp. Hầu hết các khu ở với quy mô trung bình được xây dựng trên “vành đai ở” giữa khu vực nội thành cũ và đường vành đai kết nối các khu công nghiệp. Một số các khu ở quy mô lớn hơn, như Trương Định, Thanh Xuân, Nghĩa Đô, được xây dựng sát với các khu công nghiệp. Vị trí của vành đai ở cho phép người dân đi tới nơi làm việc tại khu vực nội thành và các khu công nghiệp trong khoảng thời gian ngắn. Trong khu vực ngoại vi, các khu công nghiệp và khu ở được xây dựng hạn chế trong ranh giới đã được quy hoạch cho phát triển công nghiệp trong khi các khu vực xung quanh tiếp tục chức năng phát triển nông nghiệp.
Đối lập với sự mở rộng nhanh chóng của các khu công nghiệp bên ngoài trung tâm thành phố là sự phát triển thương mại một cách hạn chế trong khu vực trung tâm. Chính sách của Nhà nước không chú trọng đến các dịch vụ thương mại, do đó, rất ít những công trình thương mại được xây dựng tại khu vực trung tâm Hà Nội trong thời kỳ kế hoạch hóa tập trung. Hầu hết các công trình xây dựng mới có chức năng hành chính và thiết kế theo phong cách Xô Viết. Có thể kế đến các công trình như Cung văn hóa hữu nghị Việt Xô, Cung văn hóa Thiếu Nhi, Tòa nhà Văn phòng Chính Phủ, Bưu điện, Nhà xuất bản Sự Thật, Ngân hàng Nhà nước, Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh, Ga Xe lửa. Vào cuối những năm 1970, do sự thiếu hụt về nhà ở và nhu cầu ngày càng tăng của người dân sau chiến tranh, việc xây dựng không chính thức (ví dụ như cơi nới các tòa nhà) bắt đầu lan rộng.
Trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, nhà nước nắm toàn quyền trong các quyết định đầu tư và phân bổ nguồn lực. Vai trò độc quyền của nhà nước trong hệ thống đất đai và nhà ở hỗ trợ việc hình thành các dạng thức liên kết công nghiệp và khu ở. Đất đai do nhà nước quản lý (với sự xóa bỏ sở hữu tư nhân) và không có giá, do đó được phân cho việc xây dựng các khu công nghiệp và các khu ở. Các chính sách hỗ trợ nhà ở với việc xây dựng và cung ứng nhà ở do nhà nước thực hiện đã hạn chế việc xây dựng nhà ở của tư nhân. Những chính sách này cho phép một lượng vốn lớn đổ vào các cơ quan ban ngành để xây dựng các khu ở, thường được đặt ở gần nơi làm việc.
Thị trường đất đai không tồn tại đã hạn chế sự tái phát triển đất ở khu vực trung tâm. Sự chuyển đổi mục đích sử dụng đất là rất khó do thiếu người mua, những người có thể chi trả cho người đang sử dụng đất để họ chuyển đi và tái phát triển đất vì mục tiêu lợi nhuận.
Các chính sách hỗ trợ nhà ở tập trung vào xây dựng các khu ở mới do nhà nước đầu tư trong khi không quan tâm đầy đủ đến việc bảo dưỡng và nâng cấp các khu ở cũ. Đối với mỗi người dân, thiếu kinh phí và đặc biệt là, thiếu một cơ chế thị trường để tạo ra lợi nhuận, phần lớn không thể xây dựng lại nhà ở. Kết quả là, khu vực trung tâm cũ, được đặc trưng bởi các tòa nhà thấp tầng với mật độ xây dựng tương đối thấp, đã trở thành nơi có mật độ dân số cao và môi trường xây dựng xuống cấp.
Các chính sách cải cách kinh tế và các mô hình phát triển đô thị, 1986 – 2007
Trong nền kinh tế sau Đổi Mới, khu vực kinh tế nhà nước vẫn đóng vai trò quan trọng nhưng tỷ trọng giảm dần. Các nhân tố phát triển mới như doanh nghiệp tư nhân, các nhà đầu tư nước ngoài và các hộ gia đình đã xuất hiện ngày càng nhiều và cùng với sự can thiệp của nhà nước, các nhân tố thị trường này đã ảnh hưởng đáng kể đến sự hình thành cấu trúc không gian mới. Cấu trúc không gian đô thị đã có những sự chuyển đổi đáng kể, bao gồm sự xuất hiện của các khu công nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài ở vùng ngoại ô, sự mở rộng của các khu ở ra các làng mạc ven đô và sự tái phát triển thương mại ở trung tâm thành phố.
Các khu công nghiệp mới ở những vùng nông thôn biệt lập
Hai động lực đối lập – các chính sách của nhà nước và nhu cầu thị trường – đã đóng vai trò hỗn hợp trong việc định hướng quá trình phân bố công nghiệp: một mặt, có sự lựa chọn theo định hướng thị trường đối với các khu công nghiệp, mặt khác, có sự ảnh hưởng của giá đất do nhà nước quy định. Mặc dù vẫn bị kiểm soát nặng nề bởi sự can thiệp của nhà nước, đất đai (hay nói một cách chính xác là quyền sử dụng đất) trở thành hàng hóa và sự chuyển nhượng mua bán diễn ra theo tín hiệu thị trường. Kết quả là, mối liên kết giữa công nghiệp và khu ở trước Đổi mới đã bị phá vỡ khi các khu công nghiệp mới xây dựng phải di dời ra các vùng nông thôn biệt lập nơi chi phí đất đai rẻ hơn.
Đa dạng hóa mô hình nhà ở và các mô hình phi chính thức
Ngay sau khi ban hành chính sách đổi mới, có sự bùng nổ các hoạt động xây dựng trong cả khu vực nhà nước và tư nhân, dẫn đến sự đa dạng về cả thiết kế và mô hình không gian trong lĩnh vực nhà ở. Trong các khu vực kinh tế nhà nước và tập thể, bốn mô hình đã được áp dụng để xây dựng các khu ở tại Hà Nội, bao gồm (a) nhà nước và nhân dân cùng làm, (b) các cơ quan nhà nước xây dựng nhà ở, (c) người dân tự xây dựng nhà ở trên các lô đất được phân chia, và (d) các dự án nhà ở tổng hợp. Mặc dù các mô hình này góp phần khắc phục thiếu hụt về nhà ở, nhưng cũng tạo ra các vấn đề đô thị, như thiết kế không thống nhất, thiếu hạ tầng, sử dụng đất không hiệu quả và đầu cơ bất động sản. Việc tiếp cận mô hình nhà ở thương mại hóa cũng rất hạn chế đối với hầu hết mọi người, đặc biệt là các nhóm thu nhập thấp và trung bình.
Từ khi cải cách kinh tế, các hộ gia đình đã đóng một vai trò quan trọng trong việc xây dựng nhà ở. Cho tới năm 2000, theo ước tính công trình nghiên cứu có khoảng 70-80% nhà ở mới là do các hộ gia đình tự xây dựng. Hầu hết việc xây dựng nhà ở tư nhân được thực hiện không tuân theo quy hoạch hay thiết kế kỹ thuật nào, nhiều nhà không có chứng nhận quyền sử dụng đất, và đương nhiên, không có giấy phép xây dựng, tuy nhiên, lại được công nhận bởi cộng đồng, và một cách không chính thức bởi chính quyền do không có đủ nhân lực và khung kiểm soát phát triển để thực thi các quy định xây dựng. Mua và bán đất đai và nhà ở thông qua thị trường phi chính thức là một hiện tượng phổ biến.
Mối liên kết giữa khu công nghiệp và khu ở bị phá vỡ
Dưới ảnh hưởng của các lực đẩy từ thị trường, mối liên kết chặt chẽ trước đây giữa các khu công nghiệp và việc phát triển các khu ở lớn đã bị phá vỡ. Cơ hội cho việc phát triển kinh doanh và dịch vụ ở trung tâm thành phố đã dẫn tới sự tăng nhanh của giá đất, đến mức các hộ gia đình thu nhập thấp đã bán nhà ở trung tâm thành phố và rời ra vùng ngoại ô, nơi đất nông thôn tương đối rẻ. Sự chuyển đổi đất nông thôn sang đất thành thị đang diễn ra rộng khắp ở vùng ven đô.
Tái phát triển thương mại ở khu vực trung tâm
Với cải cách kinh tế, các hoạt động dịch vụ và thương mại đã tăng nhanh chóng ở thủ đô. Theo đó, nhu cầu xây dựng các công trình cao tầng như khách sạn và các khu thương mại – nhà ở phức hợp cũng tăng lên. Tại khu phố cổ, các cấu trúc mới đã thay thế cấu trúc lịch sử vốn rất lôi cuốn của khu vực. Khoảng 40% trong số 202 khách sạn tư nhân đã được xây dựng ở Hà Nội trong khoảng từ năm 1986 đến năm 2002 được xây ở khu phố cổ.
Kể từ khi đổi mới, khu phố Pháp đã trở thành địa điểm có giá trị nhất trong thành phố. Sự biến đổi về môi trường xây dựng thể hiện thông qua việc xây dựng các khách sạn lớn, tòa nhà văn phòng và chung cư (phần lớn từ vốn đầu tư nước ngoài) và việc phát triển các khách sạn mini thấp tầng, các tòa nhà văn phòng và thương mại quy mô nhỏ (chủ yếu từ vốn đầu tư tư nhân). Giữa năm 1988 và 2000, 88 công trình xây dựng có chiều cao hơn 8 tầng đã xuất hiện ở Hà Nội, và 36% các công trình này có vị trí ở khu phố Pháp.
Các công ty tư nhân và các hộ gia đình xây dựng lại những khu ở cũ để kinh doanh theo hình thức khách sạn mini, cửa hàng, văn phòng, và các chức năng khác. So với các dự án đầu tư nước ngoài, các doanh nghiệp địa phương có quy mô dự án nhỏ hơn và vốn đầu tư cũng ít hơn. Nhiều công trình xây dựng tại địa phương không có giấy phép do thiếu hệ thống kiểm soát phát triển và các thủ tục đăng ký đất đai và xây dựng không phù hợp.
Những thay đổi trong khu vực nội thành có cả các khía cạnh tích cực và tiêu cực. Một mặt, có sự tăng trưởng về kinh tế trong khu vực này và tạo ra các cơ hội việc làm mới. Tuy nhiên, mặt khác, nhiều thay đổi không được kiểm soát bằng quy hoạch và cả những quy định không phù hợp đã dẫn đến sự quá tải về giao thông, giảm thiểu những không gian mở / cây xanh, và tổn hại đến các giá trị kiến trúc và môi trường, đặc biệt đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến giá trị di sản của Hà Nội.
Vai trò can thiệp của nhà nước cần được hoàn thiện
Những thay đổi trong cấu trúc không gian của Hà Nội đã diễn ra trong bối cảnh những thay đổi hướng tới nền kinh tế chính trị định hướng thị trường. Tuy nhiên, sự can thiệp của nhà nước (thong qua hoạch định chính sách và xây dựng thể chế) vẫn chưa được chuyển hóa hoàn toàn sang vai trò mới là điều tiết thị trường. Giá đất và việc phân đất vẫn tiếp tục do chính phủ quy định mà chưa tuân theo nhu cầu thị trường. Xây dựng và phân phối nhà ở vẫn chịu ảnh hưởng bởi sự can thiệp của nhà nước thông qua trợ cấp và ưu tiên cho doanh nghiệp nhà nước. Phương pháp quy hoạch tổng thể hiện tại thiếu tính chiến lược và sự tham gia, và với cách tiếp cận từ trên xuống, do đó, không khuyến khích sự tham gia của khu vực ngoài nhà nước vào quá trình quy hoạch đô thị. Tất cả những sự can thiệp không phù hợp này đã tạo ra rào cản đối với sự phát triển của khu vực tư nhân và dẫn tới nhiều hoạt động phát triển phi chính thức. Trên thực tế, một “khu vực phi chính thức” trong xây dựng đã hình thành từ sự bất cập của nền kinh tế chính trị mới trong phát triển đô thị.
Có thể nói, có hai cơ chế phát triển đô thị chính cùng tồn tại trong thời kỳ chuyển đổi từ năm 1986: (i) sự quay trở lại của các động lực thị trường quyết định sự lựa chọn về mặt địa điểm để đảm bảo lợi nhuận cho đầu tư của khu vực tư nhân, và (ii) sự tiếp tục của hệ thống những can thiệp của nhà nước mang tính cứng nhắc và kém hiệu quả, không phù hợp với điều kiện thị trường mới. Sự cải cách hệ thống quy hoạch và quản lý đô thị cần phải giải quyết được những vấn đề nảy sinh từ mâu thuẫn giữa hệ thống kinh tế kế hoạch hóa tập trung cũ và hệ thống kinh tế thị trường mới: các quy định không phù hợp và nhiều mục tiêu còn mâu thuẫn; sự không rõ ràng trong các quy trình và thủ tục hành chính, dẫn đến tham nhũng; và thiếu sự trao đổi thông tin mang tính xây dựng giữa khu vực nhà nước và tư nhân trong phát triển đô thị.
TS. Nguyễn Quang – UN Habitat Vietnam – ảnh: Xuân Chính
