Tham nhũng lớn trong quản lý đất đai luôn là tình trạng khá phổ biến ở hầu hết các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Câu trả lời khá giản dị: nghèo đói và dân trí thấp là nguyên nhân trực tiếp làm cho tham nhũng phát triển.
Có thể thấy một chu trình khép kín đang xẩy ra ở các nước kém phát triển là: (1) nghèo đói và dân trí thấp tạo ra tham nhũng; (2) tham nhũng cần có môi trường thiếu minh bạch trong quản lý đất đai; (3) thiếu minh bạch trong quản lý đất đai tạo ra tình trạng đất đai và bất động sản không được pháp luật công nhận và bảo vệ; (4) đất đai và bất động sản không được pháp luật công nhận và bảo vệ tạo ra thiếu vốn để đầu tư phát triển; (4) thiếu vốn để đầu tư phát triển lại tạo ra nghèo đói và dân trí thấp.
Tham nhũng luôn gắn liền với sự thiếu minh bạch trong giải quyết các thủ tục hành chính, thiếu minh bạch về thông tin, thiếu minh bạch về trách nhiệm, thiếu minh bạch về quy hoạch, thiếu minh bạch về giá trị, thiếu minh bạch về pháp luật.
Gần đây, cứ 2 năm một lần, tập đoàn Jones Lang LaSalle đã tiến hành điều tra về tính minh bạch của thị trường bất động sản ở trên 80 nước trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Sự minh bạch được phân chia thành 5 nhóm: (1) rất minh bạch, (2) minh bạch, (3) nửa minh bạch, (4) minh bạch kém, và (5) không minh bạch.
Theo số liệu khảo sát năm 2010 tại khu vực ASEAN, Singapore và Malaysia đạt mức độ minh bạch (nhóm 2); Thái Lan, Philipines và Indonesia đạt mức độ bán minh bạch (nhóm 3); Việt Nam tiếp tục ở nhóm minh bạch kém (nhóm 4), đứng thứ 77 trong số 80 nước tham gia khỏa sát.
Theo các dữ liệu điều tra, người ta đã lập đồ thị thể hiện mối quan hệ giữa chỉ số minh bạch và mức độ tham nhũng tại các nước tiến hành khảo sát, đây là quan hệ tỷ lệ thuận. Trên đồ thị, thấy rõ Việt Nam là nước thuộc nhóm tham nhũng cao và minh bạch thấp.
Trong nhiều năm gần đây, tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam luôn được đánh giá ở mức độ cao nhất trong tất cả các lĩnh vực quản lý. Nhà nước đã có nhiều nỗ lực nâng cao hiệu lực quản lý để ngăn ngừa tham nhũng. Hiệu quả là có nhưng vẫn chưa đạt được mong muốn của quá trình phát triển.
Trước đây, tham nhũng trong quản lý đất đai thường được thể hiện dưới các dạng sau đây:
1. Cấp có thẩm quyền thực hiện các thủ tục hành chính về đất đai thường kéo dài nhằm nhận hối lộ của người có nhu cầu thực hiện, bao gồm cả quy trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu và quy trình đăng ký biến động về sử dụng đất.
2. UBND cấp xã bán đất thuộc phạm vi mình quản lý để thu lợi sử dụng một phần cho mục đích riêng tư.
3. Cấp có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất trái quy hoạch, không đúng đối tượng, tính giá đất thấp hơn giá thị trường nhằm nhận hối lộ của nhà đầu tư.
4. Cấp có thẩm quyền thu hồi đất với diện tích rộng hơn diện tích sẽ giao cho nhà đầu tư, phần chênh lệch được sử dụng để giao cho người trong gia đình, người thân quen.
5. Tính toán bồi thường, hỗ trợ tái định cư nhiều hơn mức cần thực hiện, phần chênh lệch được sử dụng cho mục đích riêng tư.
Đến nay, một số giải pháp tăng cường quản lý đất đai đã được thực hiện, đã khắc phục được một số dạng tham nhũng dễ nhận thấy. Một số dạng tham nhũng đã giảm đi, có thể không còn tồn tại trên thực tế. Đến nay, tình trạng cấp xã bán đất trái pháp luật, thu hồi đất rộng hơn diện tích cần giao cho dự án đầu tư đã giảm đi đáng kể, hầu như không xuất hiện ở nhưng địa phương phát triển.
Trên thế giới, những nhà nghiên cứu chống tham nhũng đã đưa ra công thức về tham nhũng dưới dạng: Tham nhũng = Độc quyền + Độc đoán – Trách nhiệm giải trình – Minh bạch (Klitgaard Robert, 1988. Kiểm soát tham nhũng; Berkeley: Nhà xuất bản Đại học California).
Khi rà soát lại toàn bộ quá trình quản lý đất đai, xem xét cụ thể các yếu tố độc quyền, độc đoán, trách nhiệm giải trình và độ minh bạch có thể phát hiện được khả năng tham nhũng có thể xẩy ra và các hình thức tham nhũng có thể có.
Hình thức tham nhũng trong cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Năm 2008, Ngân hàng Thế giới đã tổ chức khảo sát về mức độ tham nhũng trong việc cấp sổ đỏ cho hộ gia đình và doanh nghiệp, cụ thể cho thấy:
1. Ý kiến đánh giá về mức độ tham nhũng trong việc cấp sổ đỏ cho hộ gia đình là: 4% cho là rất nghiêm trọng; 15% cho là nghiêm trọng; 20% cho là ở mức trung bình; 16% cho rằng ở mức độ nhẹ; 11% cho là không có tham nhũng; 34% nói là không biết.
2. Ý kiến đánh giá về mức độ tham nhũng trong việc cấp sổ đỏ cho doanh nghiệp là: 33% cho là phải chờ hoặc yêu cầu có hối lộ; 57% cho rằng không phải chờ và không bị yêu cầu hối lộ; còn lại 10% nói không biết.
Theo nhiều nguồn số liệu khảo sát khác nhau, tỷ lệ ý kiến cho rằng có tham nhũng trong quá trình xét cấp số đỏ chiếm khoảng 30% tới 35%. Nói chung, tham nhũng trong việc thực hiện các thủ tục hành chính trong cấp sổ đỏ có mức độ không lớn nhưng tính phổ biến lại cao. Cách thức hiện nay vẫn là chậm thực hiện các thủ tục với nhiều lý do khác nhau, khi có sự quen biết, hoặc có bồi dưỡng thêm, hoặc sử dụng “cò giấy tờ” mới có hy vọng đẩy nhanh được tiến độ.
Hình thức tham nhũng trong thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất và tính toán bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Trong khu vực này, các hình thức tham nhũng hay xẩy ra ở dưới các dạng cụ thể như sau:
1. Nhà đầu tư thường gặp khó khăn, phức tạp khi tìm đất để thực hiện các dự án đầu tư. Nội dung quy hoạch sử dụng đất không rõ ràng, để thảo thuận địa điểm đầu tư cần phải gặp gỡ tất cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã với nhiều đầu mối công việc khác nhau, chi phí ngoại giao thường rất tốn kém.
2. Khi đã được giới thiệu địa điểm đầu tư, phương thức có đất phổ biến hiện nay là thu hồi đất theo dự án đầu tư, giao đất hoặc cho thuê đất trực tiếp cho nhà đầu tư đã được chỉ định với giá đất do cơ quan hành chính quyết định. Hình thức thu hồi đất theo quy hoạch (không phụ thuộc vào dự án đầu tư), hình thức giao đất thông qua đấu giá đất được áp dụng không nhiều (gần như không đáng kể), hình thức giao đất thông qua đấu thầu dự án có sử dụng đất chưa được áp dụng trong thực tế.
Như vậy, cơ chế thu hồi đất theo dự án, giao đất trực tiếp cho nhà đầu tư đã chỉ định với giá đất do cơ quan hành chính quyết định luôn chứa trong nội nguy cơ tham nhũng rất cao.
3. Cơ chế kiểm đếm tài sản, đánh giá tài sản, định giá đất để tính giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thường do Ban Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cấp huyện thực hiện với một cơ chế hành chính tuyệt đối, thiếu sự tham gia giám sát khách quan của người bị thu hồi đất, của cộng đồng dân cư nơi có đất bị thu hồi, của các tổ chức xã hội cũng là nguyên nhân tạo nên nguy cơ tham nhũng lớn.
Tham nhũng trong khu vực thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, tính toán bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thường có giá trị lớn nhưng lại chỉ xẩy ra trong phạm vi hẹp của các dự án đầu tư.
Lời giải cho tham nhũng trong quản lý đất
Việc tìm kiếm các giải pháp hiệu quả nhằm làm giảm nguy cơ tham nhũng là không khó. Các giải pháp đã có từ lý luận và thực tiễn triển khai ở các nước, cũng như ở ngay các địa phương nước ta.
Về mặt lý luận, theo công thức tham nhũng ở trên, giải pháp sẽ là giảm độc quyền của bộ máy hành chính, giảm độc đoán của người ra quyết định, tăng trách nhiệm giải trình của các vị trí quản lý và tăng mức độ minh bạch của quy trình quản lý.
Tất nhiên, các giải pháp này phải được đưa vào trong hệ thống pháp luật, việc thực thi pháp luật, đổi mới tư duy vì dân của người quản lý, và nâng cao nhận thức của dân. Các biểu hiện cụ thể của giải pháp nói trên bao gồm:
1. Công khai, minh bạch mọi thông tin về quản lý và sử dụng đất, cho phép mọi người có quyền được tiếp cận các thông tin này.
2. Tăng tính độc lập, khách quan của hệ thống xây dựng quy hoạch, thực hiện đăng ký bất động sản, thẩm định dự án đầu tư, thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, định giá đất ra khỏi hệ thống hành chính.
3. Nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm thực hiện công tác kiểm tra thanh tra của cơ quan hành chính đối với các cơ quan trực thuộc.
4. Nâng cao hiệu quả công tác giám sát do hệ thống hội đồng nhân dân, các tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức xã hội, cộng đồng dân cư và người dân thực hiện.
5. Đổi mới trình tự, thủ tục ban hành các quyết định hành chính theo hướng giảm tính độc đoán của người có thẩm quyền ban hành quyết định.
6. Có quy định cụ thể về trách nhiệm giải trình đối với từng vị trí công tác trong bộ máy quản lý đất đai.
Kết luận
Phòng, chống tham nhũng trong quản lý đất đai là một nhiệm vụ rất khó khăn ở các nước đang phát triển, cũng như ở các nước có nền kinh tế chuyển đổi.
Kết quả luôn phụ thuộc vào quyết tâm, thực lòng của bộ máy hành chính nói chung và của bộ máy quản lý đất đai nói riêng. Giải pháp đã sẵn sàng, nhưng thiếu quyết tâm thì không giải pháp nào có thể thành tựu.
GS.TSKH Đặng Hùng Võ
