Chương trình phát triển nhà ở xã hội, trong chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, ra đời nhằm tạo cơ hội tiếp cận nhà ở của đối tượng người lao động thu nhập thấp và các nhóm yếu thế khác trong xã hội. Tuy nhiên, sau 10 năm nhìn lại thì chương trình chỉ thực hiện được hơn một nửa mục tiêu đề ra. Vậy bất cập ở đây là gì? 
Hầu hết chủ đầu tư chọn cách đóng tiền thay vì dành 20% quỹ đất trong dự án của mình để xây dựng nhà ở xã hội. Trong ảnh: Một khu nhà ở xã hội ở Bình Dương. (Ảnh: N.K)
Giai đoạn đầu của chiến lược, từ 2011-2020, được thúc đẩy bằng gói tín dụng 30.000 tỉ đồng để hỗ trợ người thu nhập thấp mua nhà ở xã hội (NƠXH). Dù vậy, kết quả đánh giá cuối kỳ cho thấy chương trình chỉ đạt 56% mục tiêu diện tích sàn, đồng thời cũng có nhiều bất cập nảy sinh như giá nhà quá cao; chủ đầu tư không mặn mà triển khai dự án, dự án chậm tiến độ; và người được mua nhà không đúng đối tượng…
Các nguyên nhân dẫn đến việc không đạt mục tiêu phát triển cũng được chỉ ra, bao gồm: thiếu nguồn vốn tín dụng; cơ chế ưu đãi đầu tư không đủ mạnh; thiếu quỹ đất; thông tin kém minh bạch và bất cập về cơ chế phân phối…
Năm 2022, sau ảnh hưởng nặng nề của dịch Covid-19, Chính phủ ban hành gói phục hồi kinh tế 347.000 tỉ đồng, trong đó dành 15.000 tỉ đồng cho vay để mua, thuê mua NƠXH và các chương trình liên quan. Tuy nhiên vấn đề không đơn thuần nằm ở góc độ tài chính mà còn nhiều khía cạnh khác. Để các chương trình NƠXH thành công, đòi hỏi cần cách tiếp cận mang tính chiến lược và bao trùm hơn, trong đó cần một quy hoạch tổng thể với tầm nhìn dài hạn dựa trên các yếu tố về kinh tế, nhân khẩu học và xã hội.
Đất cho dự án nhà ở xã hội
Hiện tại, các địa phương mà đặc biệt là những thành phố lớn, nơi có nhu cầu nhà ở xã hội cao, như Hà Nội và TPHCM hầu như chưa có sự phân định rõ ràng, cụ thể đâu là đất dành cho NƠXH và nhà ở thương mại, mà chỉ gộp chung là “đất ở”. Như vậy, việc phân bổ đất cho NƠXH phụ thuộc vào hai cơ chế: (i) quy định tại điều 54 Luật Nhà ở năm 2014, và (ii) Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất để xây dựng NƠXH. Trong đó, quỹ đất ở phụ thuộc phần lớn vào cơ chế đầu tiên. Tuy nhiên, cơ chế này lại tồn tại nhiều bất cập và mâu thuẫn.
Thứ nhất, việc quy định chủ đầu tư phải trích ra 20% quỹ đất dự án để phát triển NƠXH sẽ dẫn đến nguy cơ phá vỡ kết cấu đô thị cũng như các điều kiện về hạ tầng xã hội. Nguyên nhân là do việc xây dựng, bố trí các cơ sở hạ tầng, dịch vụ như trường học, bệnh viện,… sẽ khó đồng bộ và đáp ứng được nhu cầu của các nhóm dân cư có mức thu nhập, khả năng chi trả khác nhau và nhu cầu sử dụng khác nhau, làm hạn chế hiệu quả trong phân bổ nguồn lực.
Thứ hai, nếu chủ đầu tư không dành 20% quỹ đất trong dự án của mình để xây dựng NƠXH thì phải đóng tiền thay thế. Do đơn giá đất để đóng thay thế thường thấp hơn giá thị trường, cộng thêm những yếu tố chủ quan liên quan đến kế hoạch kinh doanh (khách hàng mục tiêu; “đẳng cấp” khu dân cư…) nên hầu hết chủ đầu tư chọn cách đóng tiền thay vì góp đất. Chưa kể nhiều địa phương không sử dụng khoản tiền này để đầu tư phát triển NƠXH theo quy định.
| Để cải thiện hiệu quả, chính sách nên được thiết kế để tạo cơ chế khuyến khích, hỗ trợ chủ đầu tư trong việc tạo nguồn cung nhà ở xã hội song song với các chính sách hỗ trợ từ phía cầu. |
Hiện ở TPHCM không có dự án nào dưới 10 héc ta dành quỹ đất cho phát triển NƠXH. Nhiều chủ đầu tư thậm chí còn chia nhỏ dự án dưới 10 héc ta để không phải dành quỹ đất NƠXH.
Nếu cứ tình trạng này, không chỉ dự án đầu tư bị chia nhỏ, manh mún mà quỹ đất cho dự án NƠXH cũng không còn. Sẽ khó tìm được giải pháp tốt cho cơ chế thiết kế bất cập và mâu thuẫn này.
Tiếp cận nhân khẩu học
Việc lựa chọn vị trí nơi ở của cá nhân thường dựa trên (i) tình trạng việc làm và nơi làm việc; (ii) thu nhập và khả năng chi trả, và (iii) mối liên hệ giữa “địa vị” và chất lượng môi trường sống. Nói khác đi, những nhóm người có đặc điểm tương đồng về giai tầng xã hội, trình độ, thu nhập sẽ có xu hướng sống trong cùng khu vực có chất lượng nhà ở tương xứng.
Như vậy, không chỉ bất cập về cấu trúc đô thị như đã nói ở phần trước, mà hệ quả nữa là sự phá vỡ cấu trúc xã hội và thị trường, dẫn đến tình trạng kém hiệu quả do hình thành các thị trường thứ cấp của NƠXH ở các đô thị, khi quy hoạch NƠXH không được thiết kế một cách chuẩn tắc dựa trên các phân tích xác đáng về đặc trưng dân số như quy mô, phân bố và thành phần dân cư của đô thị đó.
Mặt khác, chính sách NƠXH ở một số địa phương hiện nay tồn tại “vùng xám” trong các định nghĩa về đối tượng thụ hưởng. Đơn cử là việc thiếu khái niệm cụ thể về “người có thu nhập thấp”.
Bên cạnh đó, nếu chiếu theo quy định gián tiếp về nhóm này là “người không đóng thuế thu nhập cá nhân thường xuyên” (11 triệu đồng/tháng) thì lại nảy sinh vấn đề khác do chênh lệch với (a) quy định mức lương tối thiểu vùng (4,42 triệu đồng/tháng); (b) quy định chuẩn nghèo đô thị TPHCM (hộ cận nghèo có thu nhập đầu người từ 3-3,83 triệu đồng/tháng); (c) thực tiễn thu nhập bình quân của lao động tại khu vực thành thị.
Do đó, nếu chỉ thiết kế một chính sách hỗ trợ, tức “một chiếc áo chung” cho tất cả các nhóm đối tượng có sự khác biệt về nhu cầu nhà ở, thu nhập, các đặc điểm nhân khẩu học khác như vị trí nơi làm việc, thu nhập, vị thế xã hội,… là không hợp lý. Đồng thời, việc xây dựng quy hoạch nhà ở đô thị một cách khoa học, theo cả chuẩn tắc lẫn thực chứng, cũng gặp khó khăn trong ước lượng dân số theo nhóm thu nhập tại thành phố.
Lời giải nào cho chương trình nhà ở xã hội tại TPHCM?
Để tránh được các thất bại trên, một quy hoạch đô thị và nhà ở tốt phải là một thiết kế tổng thể đảm bảo các vấn đề sau: (i) tính bền vững và tương thích với đặc trưng nhân khẩu học đa dạng và khác biệt của cư dân, (ii) được xây dựng theo chiều “từ dưới lên” và quy mô cục bộ, tức theo nguyên tắc “tập trung hóa theo địa phương” hay nhân khẩu học vi mô.
Bên cạnh đó, trước khi giải quyết vấn đề “quy hoạch ở đâu và thế nào”, TPHCM cần cụ thể hóa đối tượng thụ hưởng chính sách NƠXH, khai thác các nghiên cứu nhân khẩu học đô thị của thành phố. Cần làm rõ định nghĩa “thu nhập thấp” gồm các tiêu chí nào, đồng thời đảm bảo công bằng và minh bạch trong việc xác minh các tiêu chí này, ví dụ như việc xác minh thu nhập với đối tượng lao động tự do.
Bước tiếp theo, sau khi xác định được đối tượng chính sách, là phân tích các đặc tính nhân khẩu học của họ tại từng khu vực để đưa ra giải pháp khả dĩ, phù hợp với nhu cầu và không gian kinh tế lẫn không gian xã hội. Ví dụ, đối với khu vực chủ yếu là công nhân cư trú thì cần khuyến khích, hỗ trợ chủ công xưởng, xí nghiệp cung cấp NƠXH. Vì nếu các dự án NƠXH không đáp ứng nhu cầu thực sự của người thụ hưởng và cộng đồng địa phương thì những bất cập như thị trường thứ cấp, giá NƠXH quá cao, hoặc NƠXH không có người mua, mua không có người ở sẽ vẫn tồn tại.
Đồng thời, bài toán khác là thay đổi công thức tính cào bằng về 20% diện tích đất nhà ở thương mại dành cho xây dựng NƠXH hay mức đóng vào quỹ vốn đang có chênh lệch so với giá thị trường tại thời điểm thực. Giải pháp cho vấn đề này đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa cấp trung ương và địa phương, trong đó, chính quyền TPHCM chủ động trong việc định dạng bản chất nhân khẩu học của từng khu vực.
Từ các cơ sở dữ liệu và nghiên cứu bài bản, TPHCM cần tách bạch được nhu cầu cho NƠXH và nhà ở thương mại để tiến hành hoạch định các khu vực riêng biệt cho NƠXH thay vì sử dụng các cơ chế bị chi phối nhiều bởi lợi ích và chi phí của chủ đầu tư. Ngoài ra, TPHCM cần có cơ chế khuyến khích chủ đầu tư tham gia trực tiếp xây NƠXH thay vì nộp tiền thay thế. Một trong những phương án là chính sách trợ giá đầu vào cho các nhà đầu tư nhằm điều hướng tập trung của họ khỏi vấn đề lợi nhuận từ các dự án NƠXH.
Tựu trung lại, về mặt lý thuyết, việc quy định trích quỹ đất xây dựng và chế tài đóng tiền sử dụng đất thay thế có thể đảm bảo được phúc lợi cho người thu nhập thấp bằng cách tái phân bổ nguồn lực xã hội. Nhưng trên thực tế, các cách thức này lại chưa phù hợp với bản chất của kinh tế thị trường khi lợi nhuận là ưu tiên của các chủ đầu tư.
Chính vì thế, để cải thiện hiệu quả, chính sách nên được thiết kế để tạo cơ chế khuyến khích, hỗ trợ chủ đầu tư trong việc tạo nguồn cung NƠXH song song với các chính sách hỗ trợ từ phía cầu. Bên cạnh đó cần có một quy hoạch tổng thể về đất đai và nhà ở một cách đồng bộ mới có thể đạt được kết quả mong muốn, đáp ứng được nhu cầu của đối tượng thụ hưởng và hiện thực hóa các mục tiêu về chiến lược phát triển NƠXH của TPHCM cũng như của Chính phủ.
Nguyễn Minh Hiếu – Nguyễn Minh Đăng Khoa – Nguyễn Thanh Lan – Vũ Ngọc Mai
(Lớp Thạc sĩ Chính sách Công khóa 2023, Trường Chính sách Công và Quản lý Fulbright)
(KTSG Online)
