Về lý thuyết, trước khi quyết định một dự án, Nhà nước cần đánh giá đầy đủ các tác động kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, môi trường có thể phát sinh của dự án đó… Tuy nhiên, có một thực tế là các lợi ích môi trường đang bị xem nhẹ trong quy trình phê duyệt các dự án kinh tế, và vấn đề nằm ở cả khâu chính sách và thực thi.
Các tác động môi trường của một dự án đầu tư phụ thuộc vào bốn yếu tố sau: (1) địa điểm, (2) quy mô, (3) công nghệ, và (4) biện pháp bảo vệ môi trường đi kèm dự án. Hãy thử tìm hiểu quy trình cấp phép dự án hiện nay để thấy bốn yếu tố này được xem xét và quyết định như thế nào.
Các dự án phát triển kinh tế của Việt Nam có thể chia thành hai loại: có quy hoạch và không có quy hoạch.
Lỗ hổng từ quy hoạch
Đối với các dự án có quy hoạch, như điện lực, xi măng, khai khoáng, thép, giao thông, karaoke, bán lẻ xăng dầu… thì nhiều yếu tố đã được quyết định ngay trong giai đoạn lập quy hoạch. Ví dụ, quy hoạch khoáng sản xác định luôn địa điểm và quy mô của mỏ khoáng sản (đương nhiên, mỏ khoáng sản thì không thể dịch chuyển địa điểm). Quy hoạch xi măng có ba phần tư yếu tố được quyết định ngay trong quy hoạch, gồm: địa điểm (chính xác đến cấp huyện), quy mô (công suất tấn/năm) và công nghệ (lò đứng/lò quay).
Chính vì yếu tố tác động môi trường của dự án đã được quyết định từ quy hoạch nên pháp luật của hầu hết các quốc gia phát triển đều yêu cầu đơn vị lập quy hoạch phải thực hiện việc đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) trước khi phê duyệt quy hoạch. Công việc này, thực chất là trả lời các câu hỏi: Môi trường tại địa điểm đó có đủ sức tiếp nhận một dự án kinh tế với quy mô và công nghệ như vậy không?
Từ năm 2005 Việt Nam đã có quy định bắt buộc phải lập báo cáo ĐMC trình cùng với dự thảo quy hoạch cho cơ quan có thẩm quyền ban hành. Tuy nhiên, theo thông tin tại một cuộc họp tổng kết thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 thì chỉ có 10% các bản quy hoạch tuân thủ quy định này, mà kể cả có tuân thủ, thì báo cáo ĐMC cũng rất sơ sài, không trả lời được câu hỏi trên.
Điều này đã tạo ra “sự kiện” Thủy điện Đồng Nai 6 và 6A, khi mà hai dự án này nằm trong quy hoạch nhưng đến khi lập dự án chi tiết hơn và làm báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đầy đủ thì mới biết môi trường địa điểm đó không thể tiếp nhận một nhà máy thủy điện. Người viết từng hỏi nhiều chuyên gia môi trường có kinh nghiệm ngồi trong hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM và đều nhận được chung một câu trả lời: gặp những dự án đã có trong quy hoạch thì khó thẩm định báo cáo lắm, vì nếu nói địa điểm này không thể xây dựng dự án thì thành ra trái với quy hoạch của Thủ tướng!
Cần tiến tới việc công khai các báo cáo đánh giá tác động môi trường đã có và lấy ý kiến về các báo cáo đánh giá tác động môi trường trước khi thẩm định thông qua mạng Internet. |
Nhưng vì sao quy định pháp luật trên không được tuân thủ một cách nghiêm túc? Đó là vì không có biện pháp bảo đảm thực thi. Nếu người có thẩm quyền đặt bút ký quy hoạch mà trong hồ sơ trình không có báo cáo ĐMC thì quy hoạch đó vẫn có hiệu lực, người ký và người trình cũng không phải chịu trách nhiệm pháp lý nào. Thứ duy nhất được công khai sau đó là bản quy hoạch, còn hồ sơ như thế nào để tạo ra quy hoạch đó thì được cất vào ngăn kéo. Bởi vậy nên cũng chẳng có trách nhiệm chính trị nào đè lên người trình và người ký.
Lỗ hổng từ chủ trương đầu tư
Hầu hết dự án có quy hoạch hay không có quy hoạch đều phải trải qua thủ tục pháp luật đầu tư. Luật Đầu tư 2005 thì yêu cầu thủ tục đăng ký/thẩm tra đầu tư. Trong hồ sơ dự án bao giờ cũng có tài liệu về môi trường (báo cáo ĐTM hoặc cam kết bảo vệ môi trường, tùy quy mô). Tuy nhiên, nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư lại có thêm thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư và đây mới là bước quan trọng. Luật Đầu tư 2014 đã bỏ việc đăng ký/thẩm tra đầu tư, tất cả tập trung về giai đoạn chủ trương.
Giai đoạn chủ trương đầu tư quyết định những gì?
Ba phần tư yếu tố gây ảnh hưởng đến môi trường được quyết định trong giai đoạn này, gồm địa điểm (chính xác đến lô đất), quy mô (chính xác cho từng giai đoạn) và công nghệ (chính xác đến loại và nhà cung cấp công nghệ).
Nhưng điều đáng nói là khi quyết định ba yếu tố đó thì hồ sơ trình lên chủ tịch UBND tỉnh lại vắng bóng các tài liệu về môi trường. Nhiều dự án đầu tư to hơn con voi đã lọt qua “lỗ kim” chính sách này.
Trên thực tế, giai đoạn phê duyệt chủ trương đầu tư vẫn có thể được cân nhắc yếu tố môi trường, nhưng không bắt buộc. Luật vẫn yêu cầu sở kế hoạch và đầu tư gửi lấy ý kiến các sở ngành liên quan, trong đó có thể có sở tài nguyên và môi trường. Nhưng nhiều trường hợp, một bộ hồ sơ chuyển về sở tài nguyên và môi trường thì đến tay cán bộ phụ trách về đất đai, mà không phải là cán bộ phụ trách về môi trường. Nếu được biết và cho ý kiến, có thể cán bộ phụ trách môi trường cũng sẽ lên tiếng về các lợi ích môi trường. Nhưng do nhiều yếu tố khác nhau như không đủ thông tin, thời gian ngắn, áp lực chính trị và không loại trừ cả tham nhũng nên chốt chặn này rất lỏng lẻo.
Để lấp lỗ hổng này, nhiều quốc gia và tổ chức trên thế giới đã phát triển một bộ công cụ để các cơ quan nhà nước có thể đánh giá sơ bộ các tác động môi trường của dự án trước khi cấp phép. Bộ công cụ khá đơn giản mà hiệu quả: cán bộ môi trường sẽ có một bảng kiểm tra các câu hỏi trắc nghiệm về dự án.
Ví dụ: Địa điểm dự án cách nguồn nước bao xa? Lưu lượng khí thải của dự án là bao nhiêu? Nước thải của dự án có kim loại nặng không?
Sau khi trả lời xong các câu hỏi sẽ có một biểu chấm điểm. Điểm số cuối cùng sẽ giúp trả lời sơ bộ câu hỏi: Môi trường tại địa điểm đó có đủ sức tiếp nhận một dự án kinh tế với quy mô và công nghệ như vậy không?
Đây là một giải pháp rất khả thi đối với Việt Nam hiện nay, bởi nó không làm tăng thời gian, chi phí của việc làm thủ tục đầu tư của doanh nghiệp, nhưng vẫn bảo đảm rằng các vấn đề môi trường của dự án được xem xét một cách minh bạch và đúng mức trong giai đoạn chủ trương. Cơ chế này cũng giúp giảm được các tác động của chính trị và tham nhũng lên hoạt động bảo vệ môi trường.
Lỗ hổng từ đánh giá tác động môi trường
Vậy là ba yếu tố về địa điểm, quy mô và công nghệ đã được quyết định. Yếu tố cuối cùng, các biện pháp bảo vệ môi trường đi kèm dự án, hay nói cách khác là các cam kết của chủ đầu tư, sẽ được quyết định trong báo cáo ĐTM. Chủ đầu tư thường sẽ thuê một đơn vị tư vấn để lập báo cáo ĐTM với điều khoản hợp đồng rõ ràng: chỉ trả tiền thù lao khi báo cáo được phê duyệt. Muốn báo cáo được phê duyệt, thì phải được hội đồng thẩm định thông qua. Đã có nhiều báo cáo khoa học phản ánh chất lượng yếu kém của các báo cáo ĐTM. Thay vì việc nhắc lại các thông tin đó, người viết chỉ muốn đề cập đến hai lỗ hổng dẫn đến tình trạng này.
Một là sự độc lập và tính chịu trách nhiệm của hội đồng thẩm định. Hội đồng này do Bộ Tài Nguyên và Môi trường hoặc sở tài nguyên và môi trường địa phương lựa chọn và thành lập. Đại diện các cơ quan này luôn có ghế trong hội đồng. Do đó, hội đồng chịu ảnh hưởng rất lớn từ các cơ quan này. Hơn nữa, hội đồng không chỉ quyết định dựa trên báo cáo, mà còn cho phép chủ đầu tư cùng tư vấn đến để “trình bày” trong cuộc họp. Điều này sẽ dẫn đến việc tồn tại những tác động bên lề khác nằm ngoài báo cáo nhưng lại ảnh hưởng đến quyết định của hội đồng. Cuối cùng, các thành viên của hội đồng hầu như không phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình, kể cả khi họ bỏ phiếu thuận cho một báo cáo ĐTM rất kém chất lượng.
Để khắc phục điều này, có quốc gia quy định: việc lựa chọn thành phần của hội đồng là ngẫu nhiên trên một danh sách cho trước. Như vậy, không ai can thiệp được vào việc lựa chọn này. Thứ hai, nghiêm cấm việc chủ đầu tư và đơn vị tư vấn gặp gỡ, tiếp xúc với thành viên hội đồng. Mọi quyết định của hội đồng chỉ dựa trên cơ sở là báo cáo ĐTM được nộp. Thứ ba, quy định trách nhiệm pháp lý của thành viên hội đồng, thậm chí trách nhiệm hình sự trong trường hợp thành viên đó bỏ phiếu thuận cho một báo cáo ĐTM kém chất lượng để từ đó gây ra sự cố môi trường khi dự án đi vào triển khai (thành viên bỏ phiếu chống không phải chịu trách nhiệm).
Lỗ hổng tiếp theo là sự tham gia của người dân. Theo quy định, bản tóm tắt báo cáo ĐTM phải được gửi lấy ý kiến chính quyền cấp xã và niêm yết tại trụ sở UBND cấp xã (sau đó được bỏ đi). Người dân thường không hiểu hết được tài liệu niêm yết đó, còn giới khoa học thì lại không thể tiếp cận được báo cáo để có phản biện xác đáng. Hơn nữa, sau này, người dân và xã hội không còn tài liệu để biết xem chủ dự án đã cam kết những gì nhằm giám sát xem họ có thực hiện đúng cam kết hay không.
Để khắc phục vấn đề này, cần tiến tới việc công khai các báo cáo ĐTM đã có và lấy ý kiến về các báo cáo ĐTM trước khi thẩm định thông qua mạng Internet. Theo quy định, khi nộp báo cáo ĐTM, chủ dự án luôn phải nộp kèm một bản mềm được ghi trên đĩa CD cho cơ quan nhà nước. Việc đăng tải bản mềm này trên trang thông tin điện tử của cơ quan tiếp nhận là một thao tác đơn giản.
Nguyễn Minh Đức – Ban Pháp chế VCCI
(TBKTSG)
