Ba chính sách chính về không gian của Việt Nam nằm trong các lĩnh vực: dịch chuyển lao động và kỹ năng; đất đai và quy hoạch; phân bổ lại ngân sách giữa các cấp chính quyền.
Ở bài trước, chúng tôi đã thông tin về một nội dung quan trọng trong báo cáo mới nhất “Đô thị hoá Việt Nam trước ngã rẽ” của Ngân hàng Thế giới (WB), đó là tình trạng phát triển phân tán và thiếu kết nối của đô thị Việt Nam.
WB cho rằng, trong ba thập kỷ kể từ khi Đổi Mới, chiến lược phát triển của Việt Nam, bao gồm ba chính sách chính về không gian, đã có thành công đáng kể.
Theo WB, mô hình đô thị hóa độc đáo của Việt Nam được định hình bởi ba chính sách về không gian. Đặc điểm riêng biệt của cơ cấu đô thị hóa và công nghiệp hóa hai cấp của Việt Nam, cũng như sự tồn tại của chính cơ cấu này, có thể được giải thích chủ yếu bởi tương tác của dòng vốn FDI và ba chính sách chính về không gian của quốc gia trong các lĩnh vực lao động, đất đai và phân bổ ngân sách.
Phát triển của các vùng cấp độ 1 được tác động mạnh mẽ của thị trường thông qua dòng vốn FDI, trong khi phát triển của các vùng cấp độ 2 chủ yếu được thúc đẩy bởi nguồn cung. Lý do là ba chính sách về không gian nhằm định hướng phát triển cho cấp độ 2 thông qua trợ cấp và phân bổ lại các khoản chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền, cũng như bằng cách hạn chế dịch chuyển lao động.
Ba chính sách chính về không gian của quốc gia nằm trong các lĩnh vực sau: Một là, dịch chuyển lao động và kỹ năng. Những rào cản trong dịch chuyển lao động về địa lý, do cơ hội tiếp cận đối với dịch vụ xã hội bị hạn chế, bắt nguồn từ những rào cản của hệ thống đăng ký hộ khẩu và tình trạng thiếu nhà ở giá hợp lý cho người di cư tới thành thị.
Hai là, đất đai và quy hoạch. Công nghiệp hóa nông thôn rộng khắp được thúc đẩy mạnh mẽ thông qua việc cấp đất với trợ giá đáng kể, thậm chí đôi khi miễn phí, và các điều kiện khác. Đó là kết quả của quy định lỏng lẻo về chuyển đổi đất nông thôn sang đất đô thị và quy hoạch sử dụng đất.
Ba là, phân bổ lại ngân sách giữa các cấp chính quyền. Hệ thống phân bổ ngân sách hiện tại từ chính quyền trung ương sang địa phương thiên vị mạnh mẽ bình đẳng giữa các vùng (công bằng về không gian) so với hiệu quả về không gian – là chính sách góp phần dẫn tới việc các khu vực đô thị bị thiếu nguồn lực cần thiết để đáp ứng nhu cầu hạ tầng của dân số ngày càng tăng.
Kết hợp với nhau, những chính sách này là chiến lược cổ điển nhằm mục đích cung cấp việc làm và dịch vụ cho người dân thay vì khuyến khích người dân có nguyện vọng và kỹ năng phù hợp chuyển dịch tới nơi có việc làm và dịch vụ. Do đó, chiến lược này không khuyến khích người dân di cư tới các vùng đô thị lớn bao gồm Hà Nội và TP HCM bằng cách tăng chi phí kinh tế xã hội của việc di cư, đồng thời đặt mục tiêu cung cấp nhiều việc làm hơn trong ngành công nghiệp và cơ sở hạ tầng gắn liền cho người dân.
“Những chính sách này ban đầu có hiệu quả tốt cho Việt Nam, nhưng ngày càng không phù hợp” – báo của của nhóm phân tích WB đưa ra nhận định.
WB cho rằng, trong ba thập kỷ kể từ khi Đổi Mới, chiến lược phát triển của Việt Nam, bao gồm ba chính sách chính về không gian, đã có thành công đáng kể, tạo ra tăng trưởng kinh tế trên diện rộng và ổn định, và gần như xóa bỏ được nghèo đói cùng cực. Thành công của chiến lược này một phần là nhờ nguồn cung lớn lao động nông nghiệp dư thừa ban đầu tại địa phương và nhờ Việt Nam có xuất phát điểm từ nền tảng phát triển và năng suất rất thấp. Những điều kiện đó cho phép Hà Nội và TP HCM tăng trưởng dựa trên FDI mà không rơi vào tình trạng thiếu lao động, mặc dù không khuyến khích di cư.
Đồng thời, mặc dù những việc làm được tạo ra ở các vùng cấp độ 2 thông qua công nghiệp hóa nông thôn có thể bắt nguồn từ các hoạt động quy mô nhỏ và giá trị gia tăng thấp, năng suất lao động trong những việc làm đó cao hơn nhiều so với việc làm nông nghiệp mà người lao động rời bỏ.
Tuy nhiên, tiềm ẩn phía sau những chính sách về không gian và chính sách phát triển khác của Việt Nam là tình trạng thiếu hiệu quả liên quan đến phát triển phân tán và thiếu kết nối do sử dụng đất đai, lao động và nguồn lực tài chính. Tình trạng thiếu hiệu quả này còn trở nên rõ ràng hơn khi Việt Nam phải đối mặt với những thách thức mới về cơ cấu – cạn kiệt lao động nông nghiệp dư thừa tại địa phương và chuyển đổi nhân khẩu học sang mức sinh dưới mức thay thế – khiến quốc gia chỉ còn thêm hai thập kỷ có lực lượng lao động tăng trưởng dương.
Tình trạng thiếu hiệu quả gắn với các chính sách về không gian của Việt Nam cũng giúp giải thích điểm yếu nền tảng của tăng trưởng năng suất lao động trong khu vực phi sơ cấp, trung bình chỉ khoảng 1,2%/năm trong giai đoạn 2006-2016, mặc dù GDP thực theo đầu người tiếp tục tăng trưởng mạnh.
Sau khi quá trình năng suất tăng dễ dàng do dịch chuyển lao động nông nghiệp dư thừa sang khu vực cấp hai và cấp ba nhanh chóng kết thúc, tăng trưởng dài hạn của GDP thực theo đầu người của Việt Nam sẽ bị hạn chế do tăng trưởng năng suất thấp trong khu vực phi sơ cấp. Do đó, nếu không hành động, Việt Nam sẽ phải đối mặt với nguy cơ sụt giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế trong dài hạn.
Đô thị hóa ở Việt Nam, do thế, hiện đứng trước ngã rẽ và các nhà hoạch định chính sách phải lựa chọn giữa hai con đường. Một mặt, các nhà hoạch định chính sách có thể tiếp tục lộ trình với những chính sách về không gian đã có tác dụng tốt cho quốc gia trong những thập kỷ gần đây, nhưng cái giá phải trả cho những chính sách này đang ngày càng hiện rõ gây ra tình trạng phát triển phân tán và thiếu kết nối.
Hoặc họ có thể cân nhắc lại phương thức đô thị hóa, khởi đầu lộ trình mới dựa trên việc tận dụng đô thị hóa tốt hơn để làm động lực chính thúc đẩy năng suất, hiệu quả và tăng trưởng kinh tế. Mặc dù việc thay đổi lộ trình sẽ khó khăn trong ngắn hạn vì cần có những thay đổi chính sách quan trọng, lựa chọn đó cuối cùng sẽ chứng minh có lợi hơn về lợi ích phát triển mà nó mang lại.
Linh Nga
- Đô thị hóa Việt Nam – Kỳ 1: Phát triển phân tán và thiếu kết nối
- Đô thị hóa Việt Nam – Kỳ 3: Cần chiến lược đô thị hóa phù hợp với các vùng khác nhau
- Đô thị hóa Việt Nam – Kỳ 4: Ba hành động chính sách để hiện thực hóa hiệu quả
(Diễn đàn Doanh nghiệp)
