Kinh nghiệm tổ chức của thành phố Berlin (Đức) cho thấy muốn tăng hiệu quả, nên giảm cấp đơn vị hành chính lãnh thổ. Địa bàn rộng, nên tổ chức tản quyền. Mô hình tản quyền Berlin để bảo đảm: tự quản địa phương, dân chủ, giám sát cao, tiện lợi cho công dân là một mô hình nên tham khảo.
Với diện tích 869km2 và dân số 3,3 triệu người, Berlin là một đô thị được tổ chức theo nguyên tắc tản quyền thay vì phân quyền và là một thành phố rất đặc biệt: 3 trong 1: vừa là một thành phố, vừa là một bang, vừa là cấp đơn vị hành chính lãnh thổ cuối cùng. Mô hình này đã chứng tỏ rất hiệu quả suốt gần 200 năm lịch sử Berlin qua với những đặc điểm chính sau đây:
Toàn bộ thành phố là một thể thống nhất – để cho hiệu quả
Với đường kính xấp xỉ TP.HCM nhưng Berlin là một cộng đồng thống nhất và duy nhất (Einheitsgemeide). Hay nói cách khác, dưới Berlin không tồn tại bất kỳ một cấp đơn vị hành chính lãnh thổ độc lập nào. Cho dễ hiểu, nếu tạm so sánh với Việt Nam, thì Berlin vừa là đơn vị hành chính lãnh thổ cấp tỉnh, vừa là cấp huyện, vừa là cấp xã.
Để bảo đảm tính gần dân và quyền tự quản địa phương, không gian Berlin được chia thành 12 Bezirk. Bezirk không có từ hoàn toàn tương đương trong tiếng Việt nên thường được người Việt quy chiếu miễn cưỡng và gọi là “quận”. Sở dĩ gọi sự quy chiếu này là miễn cưỡng, vì về mặt diện tích và quy mô dân số Bezirk tương đương với một quận ở Việt Nam, nhưng về phương diện pháp lý thì Bezirk không có địa vị của một đơn vị hành chính lãnh thổ như quận ở Việt Nam; nó không có khả năng chịu trách nhiệm pháp lý (kein Rechtsträger), mà chỉ là một cơ cấu nội bộ của Berlin, giống như đơn vị cấp phòng của một công ty. Trong quan hệ với công dân, Berlin là một pháp nhân công quyền duy nhất; nếu có sai sót nào trong quản lý nhà nước, thì duy nhất chính quyền thành phố Berlin là bị đơn trước toà án mà không thể đổ lỗi cho cấp dưới.
Đằng sau cách tổ chức này, là quan niệm: toàn bộ thành phố là một thể thống nhất. Bởi so với nông thôn – nơi các làng mạc được phân cách về mặt không gian bởi các cánh đồng, cánh rừng – thành thị là một cộng đồng cư trú liên tục, cho dù đông dân đến mấy, giữa các cụm dân cư có mối quan hệ chặt chẽ, có độ đồng nhất cao hơn rất nhiều. Hay nói cách khác, các vấn đề của thành phố cần phải giải quyết trong một thể thống nhất, đồng bộ. Vì nếu quan niệm ngược lại, thành phố sẽ được chia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ độc lập, thì sẽ gặp tình trạng giống như Việt Nam hiện nay: truy quét mại dâm theo phường, theo quận – mà các quận, phường chỉ ngăn cách bởi một con phố, một cây cầu – đuổi bên lề phải đường thì chạy sang lề trái đứng, đuổi ở đầu này cầu thì sang bên kia cầu đứng. Nếu chia thành các quận, phường rồi yêu cầu các đơn vị này phối hợp cùng hành động thì sự phối hợp sẽ mang tính phong trào, nhất thời và rời rạc, bởi mỗi quận, phường vẫn chịu trách nhiệm độc lập; giữa các cấp sẽ có nhiều lý do đổ lỗi cho nhau trước dân.
Tản quyền – để gần dân
Trong quan hệ với bên ngoài, thành phố Berlin là một pháp nhân công quyền duy nhất, nhưng trong quan hệ nội bộ bên trong, các bộ phận của chính quyền Berlin được tổ chức theo nguyên tắc tản quyền để bảo đảm gần dân. Theo nguyên tắc này, ngoài trụ sở chính của chính quyền thành phố, tại các Bezirk (tạm gọi là “quận”) một bộ máy hành chính được thiết lập (Bezirksverwaltung) và trong phạm vi mỗi Bezirk lại thiết lập nhiều văn phòng tiếp dân (Bürgeramt). Nhưng tất cả các cơ quan này chỉ đóng vai trò như văn phòng đại diện hay chi nhánh cho chính quyền thành phố. Mạng lưới các “văn phòng đại diện, chi nhánh” của chính quyền thành phố dày đặc, và bảo đảm bán kính từ nơi cư trú đến văn phòng tiếp dân gần nhất không quá 3km – rất gần dân về mặt không gian.
Để tránh hiện tượng ùn tắc và biến các bộ máy hành chính tản quyền này thành “một cấp trung chuyển công văn” thì bộ máy hành chính đặt ở Bezirk, các văn phòng tiếp dân được uỷ quyền trực tiếp giải quyết rất nhiều việc cho dân.
So với mô hình tản quyền ở Paris, mô hình tản quyền ở Berlin, mang ba đặc điểm:
Thứ nhất, tản quyền nhưng bảo đảm quyền tự quản địa phương, bảo đảm dân chủ, bảo đảm giám sát đối với hoạt động hành chính ở các Bezirk. Cụ thể, để bảo đảm tính tự quản, các vấn đề quản lý thuần tuý liên quan hoạt động tại một Bezirk cụ thể sẽ do bộ máy hành chính tản quyền ở Bezirk thực hiện, bộ máy hành chính tập trung (Hauptverwaltung) không được tuỳ tiện lấy lên để giải quyết. Để bảo đảm tính dân chủ, bộ máy hành chính tản quyền ở Bezirk vẫn do dân bầu lên trực tiếp; tức là song song với việc bầu lên cơ quan đại diện của thành phố (Abgeordnetenhaus) cử tri trực tiếp bầu ra cơ quan dân cử ở Bezirk (Bezirksverordnetenversamlung). So với cơ quan đại diện của thành phố, cơ quan dân cử ở Bezirk không có quyền lập pháp, lập quy và được coi là một bộ phận của hành chính. Cơ quan dân cử này sẽ bầu ra cơ quan thường trực (Bezirksamt) và giám sát cơ quan thường trực thực hiện công việc hành chính.
Thứ hai, do coi toàn bộ thành phố là một thể thống nhất, nên công dân Berlin có thể đến làm thủ tục hành chính tại bất kỳ văn phòng tiếp dân nào không phân biệt văn phòng đó ở gần hay xa nơi mình cư trú, nơi làm việc; việc này tựa như người Việt Nam có thẻ ATM của ngân hàng thì rút ở chi nhánh nào cũng được, tiện ở đâu thì cắm thẻ vào cột đó.
Thứ ba, nếu xem xét kỹ hơn, mức độ tản quyền ở Berlin không chỉ dừng lại ở các văn phòng, mà đến tận từng cá nhân công chức; mỗi công chức được phát một con dấu với mã số riêng. Nếu việc thuộc thẩm quyền cá nhân công chức, thì họ trực tiếp xử lý, ký, đóng con dấu của mình, trả lại hồ sơ cho dân mà không cần qua văn thư đóng dấu, nếu sai thì cá nhân họ đi tù mà thủ trưởng chẳng cần phải giải trình gì.
TS Võ Trí Hảo – Khoa Luật, Đại học Kinh tế TPHCM (SGTT)
